閱讀提示　地膜是重要的農業生產資料，為保障國家糧食安全和主要農產品有效供給作出了重大貢獻。近年，部分地區農膜殘留污染問題已嚴重制約農業綠色發展。加快地膜殘留污染治理，對我國生態文明建設和農業綠色高質量發展意義重大。

　　近日，農業農村部、國家發展改革委等六部門聯合印發《關于加快推進農用地膜污染防治的意見》，這是今后一個時期指導地膜污染防治工作的綱領性文件。本版今天編發相關政策解讀及各地典型，為更好地貫徹落實《意見》精神加油助力。

　　6月26日，農業農村部、國家發展改革委、工業和信息化部、財政部、生態環境部、國家市場監督管理總局聯合印發《關于加快推進農用地膜污染防治的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》明確了地膜污染防治的總體要求、制度措施、重點任務和政策保障，是今后一個時期指導地膜污染防治工作的綱領性文件。為便于各地各部門了解《意見》出臺的有關情況，更好地貫徹落實《意見》精神，農業農村部科技教育司有關負責人日前接受了本報記者采訪。

　　問：《意見》出臺的背景和意義是什么？

　　答：地膜是重要的農業生產資料，具有增溫、保墑等功能，能有效提高農作物產量和品質，為保障國家糧食安全和主要農產品有效供給作出了重大貢獻。2017年我國地膜使用量143.7萬噸，覆蓋面積達到2.8億畝，均為世界第一。但由于重使用、輕回收，部分地區地膜殘留污染問題日益嚴重，已成為制約農業綠色發展的突出環境問題。近年來，各級農業農村部門不斷加大工作力度，深入實施地膜回收行動，加強地膜污染治理，強化政策發動、示范帶動、科技驅動、監管帶動，推進地膜污染防治工作有序開展。

　　但是我國地膜殘留污染依然量大面廣，所有覆膜作物的農田土壤中均有不同程度的膜殘留污染；地膜生產、銷售、使用和回收各環節的主體責任不明確，責任落實不到位；生產企業小散亂現象依然存在，銷售市場監管缺乏力度，地膜新國標落實不到位；回收利用市場機制尚未完全建立，對回收利用環節的激勵作用有限；關鍵環節缺少成熟可推廣的技術，機械化回收效率低、成本高，全生物降解地膜短時間內也難以大范圍推廣替代。

　　為加強地膜污染防治，推動農業綠色發展，農業農村部在深入調研、廣泛征求各方意見的基礎上，會同國家發展改革委、工業和信息化部等部門聯合印發了《意見》。《意見》的出臺，將完善地膜污染防治的政策框架體系，構建地膜全程全鏈條監管機制，明確各方主體責任。

　　問：《意見》總體要求有哪些？應從哪些制度入手打好地膜污染防治攻堅戰？

　　答：《意見》首次全面系統提出了地膜污染治理的總體要求、制度框架、重點任務和保障措施，將地膜污染治理擺在了更加重要的位置。

　　《意見》指出，推進地膜污染防治，要統籌兼顧、重點推進，以主要覆膜地區為治理重點，因地制宜、多措并舉，以回收利用、減量使用傳統地膜和推廣應用安全可控替代產品等為主要治理方式，健全制度體系，強化責任落實，完善扶持政策，嚴格執法監管，加強科技支撐，全面推進地膜污染治理，加快建設農業綠色發展新格局。

　　在制度建設上，《意見》提出，要完善農田地膜污染防治制度建設，重點是建立法律法規、地方負責、使用管控、監測統計、績效考核等五項制度。

　　一是加快法律法規制定。要加強農用薄膜生產、銷售、使用、回收、再利用等環節的監管，制定農用薄膜管理辦法，加強地膜回收利用的法律保障。

　　二是建立地方負責制度。明確地方人民政府是本行政區域內地膜污染防治的第一責任主體，壓實地方主體責任。

　　三是建立使用管控制度。加強地膜使用控制，因地制宜調減部分作物覆膜面積，促進地膜覆蓋技術合理利用。

　　四是建立監測統計制度。進一步完善農田地膜殘留和回收利用監測網絡，加強地膜使用和回收利用統計工作，形成常態化、制度化的監測評估機制。

　　五是建立績效考核制度。要加強地膜污染防治的監督考核，層層傳導壓力，建立激勵和責任追究機制。

　　問：下一步應當如何落實好《意見》，抓好地膜污染防治工作？

　　答：一要強化源頭監管。要加快推動出臺《農用薄膜管理辦法》，明確生產、流通、使用、回收利用等環節的監管責任，建立全程監管體系，強化法律保障。

　　二要深入實施地膜回收行動。推進地膜治理示范縣建設，加大財政補貼政策調整力度，由補推廣使用轉向補回收利用。以回收利用和減量使用為主要治理方向，繼續開展以舊換新、經營主體上交、加工企業回收等多種形式回收，建立健全回收利用體系。

　　三要完善回收工作機制。大力培育市場主體，支持建設廢舊地膜回收網絡，鼓勵政府與企業共建、第三方運營等模式，盡快實現主要用膜區域全覆蓋。采用“先建后補”等方式，扶持一批資源化加工利用企業。

　　四要加強科技支撐。要加大高強度地膜、全生物降解地膜等產品以及地膜回收機械、地膜資源化利用等關鍵技術研發的支持力度。推廣機械撿拾、適時揭膜等技術。推動新疆棉田機械化回收示范試點。

　　政策保障方面，要重點抓好三個方面：

　　一要加大政策扶持力度。中央財政要繼續支持地方開展廢棄地膜回收利用工作，繼續推動地膜回收示范縣建設。同時，積極推動構建以綠色生態為導向的補償制度，出臺相關用電、用地和稅收等方面的優惠政策。

　　二要強化組織保障。各地區、各有關部門要建立協同推進機制，明確目標任務、職責分工和具體要求，確保各項政策措施落到實處。

　　三要加強宣傳發動。發動引導各地積極開展新國標宣傳、落實工作，做好新國標技術研討、標準解讀、宣傳報道等工作，切實增強地膜生產者、使用者、銷售者、監管者自覺履行社會責任的積極性和主動性，營造良好輿論氛圍。

　　打好地膜污染治理攻堅戰的幾個關鍵問題

　　農業農村部農村經濟研究中心　張斌　金書秦

　　農用地膜具有的保溫保墑功能，對于我國西北地區乃至全國農業增產發揮了重要作用。但大量地膜殘留已經對土壤環境和可持續生產能力產生了顯著的影響，昔日的“白色革命”變成了“白色污染”。

　　習近平總書記多次指出，要完善廢舊地膜回收處理制度，提高農用地膜回收率。近期，農業農村部等六部門專門出臺了《關于加快推進農用地膜污染防治的意見》。當前，我國地膜污染防治工作還有待加強，2020年實現地膜回收率80%以上的目標還存在較大困難，在實際工作中還存在“回收就是為了再利用”“延伸生產者責任就是要求生產者自己回收”等認識誤區，因此迫切需要凝聚共識、抓住重點打好攻堅戰。

　　離田是當前的首要任務

　　保護耕地質量是地膜污染防治的首要目標。2005年實施的《固體廢棄物環境防治法》和2012年修訂的《農業法》都明確規定要“合理使用農膜，防治農用地的污染、破壞和地力衰退”，突出強調了保護耕地這一核心目標。2017年中辦、國辦印發的《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》提出，到2020年要實現農用薄膜回收率達到80%以上、2030年全面實現資源化利用，這從時間要求上也體現出先回收后利用的目標要求。2018年通過的《土壤污染防治法》，也將農用薄膜回收和使用控制作為土壤污染防治的重要手段。

　　當前，地膜污染防治的主要矛盾是離田難，離田后是否方便再利用則是次要矛盾。因此，在認識上要將地膜回收定位為農田污染治理，而不是為再生行業提供原材料，離田是第一位的。以離田回收帶動后續的資源化利用，決不能因為當前回收后的處理方式不健全就不進行回收，也不應該因為回收成本高就不進行回收，更不能坐等可降解地膜時代的到來。

　　強化源頭監管是關鍵一招

　　地膜質量標準過低且執行不嚴，是我國地膜殘留污染問題突出的重要原因。長期以來，我國聚乙烯PE地膜生產采用的是1992年出臺的“雙零八”標準，即0.008毫米的厚度標準，在抗老化性與耐候性方面也相對較差。另外，由于市場監管不嚴，生產企業為迎合農戶降低生產成本的要求，大量不達標的超薄型地膜充斥市場，極大增加了回收的難度。在多部門的聯合推動下，地膜新國標已于2018年5月正式實施，該標準提高了地膜厚度、力學性能及耐候性能，厚度要求不得低于0.010毫米。這是目前塑料行業的唯一強制標準，為地膜回收提供了源頭保障。新國標實施后，市場上的地膜質量有了明顯提高，但“劣幣驅逐良幣”現象仍然存在，一些生產不達標地膜的小型生產企業逐漸擴大規模，而一些生產達標地膜的大型企業卻紛紛出現虧損。

　　因此，在責任落實上要加快完善地膜市場監管機制。只有源頭質量監管到位了，后續的回收和再利用才具有堅實的基礎。地膜市場的監管涉及工信、市場監管、農業農村、生態環境等多個部門，需要突出做好部門間的協調，逐步建立規范的監管機制，定期開展聯合督查，對地膜生產企業、經銷市場、使用農戶等多個主體進行檢查，特別是加強對微小型生產企業的監管，嚴禁超薄地膜的生產、銷售和使用。鑒于超薄地膜的使用與農田污染具有直接的關聯，建議在環保督查中，對于產品質量不達標的生產企業，應等同于污染處理不達標進行處罰。

　　各方責任共擔是內在要求

　　按照受益者補償和污染者付費的原則，加強地膜污染防治需要政府、生產企業、農戶多方合作，而不是僅由政府或企業單方面承擔責任。

　　生產企業需分擔殘膜離田回收的經濟責任。作為地膜的生產者，企業從行業發展中獲得了一定的經濟利潤，需要突出其在地膜污染防治中的經濟責任，即除了要生產出符合國家質量標準的地膜外，還要為殘膜治理提供部分資金支持。相關研究表明，生產者責任延伸制度在地膜回收中具有很強的適用性，通過實施地膜生產者責任延伸機制，可以激勵企業源頭改進生產工藝，末端推進殘膜回收和資源化利用，從全產業鏈的視角探索污染防治辦法，并提升資源利用效率，而且生產企業數量比農戶數量相對要少，政府監管成本更低。

　　需要指出的是，延伸地膜生產者的責任，并不必然要求生產者自己承擔具體回收的行為責任，可以委托銷售商、回收加工企業等第三方進行回收。因此，要以壓實生產者的經濟責任為重點，進一步擴大試點范圍，鼓勵行業協會和生產企業組建回收聯盟，探索繳納廢棄處理基金、押金返還、以舊換新等多元化的地膜生產者責任延伸制度實踐形式。

　　農戶需承擔殘膜離田的行為責任。農戶是地膜的使用者，直接決定是否使用以及使用哪種地膜，農戶在地里勞作時順手把地膜回收離田的邊際成本也相對較低。《土壤污染防治法》明確規定，對未按照規定及時回收農用薄膜的使用者個人，可以處以200元以上2000元以下的罰款。因此，要加強對地膜使用者的宣傳教育，提高其環保意識，促進其科學合理使用地膜，承擔廢舊地膜回收離田的具體行為責任。

　　政府需承擔提供服務和監督的管理責任。保障國家糧食安全是一項重要的政治任務，保護農田環境是政府管理的一項重要職能。政府部門要重點做好扶持和監督工作，通過財政補貼和市場監管等方式支持農戶使用高標準地膜，引導農戶科學合理使用地膜，在用電、土地、稅收等方面給予廢棄物回收和再利用企業一定的優惠政策，扶持建立完善的廢舊地膜回收再利用體系，監督生產企業和農戶落實各自環境責任。要深入推進以綠色生態為導向的農業補貼制度改革，結合各地實際用好耕地地力補貼資金，在不降低補貼力度的前提下，將補貼資金與農戶的地力保護行為更加緊密地掛起鉤來，在地膜殘留嚴重的西北地區，耕地地力保護補貼應主要與殘膜回收掛鉤。

　　與農村人居環境整治協同推進

　　地膜殘留不僅影響農田耕地質量，風一刮塑料殘膜滿天飛，也會污染周圍農村環境。推進地膜污染防治，既是實現農業綠色發展的重要舉措，也是建設生態宜居美麗鄉村的必然要求。從技術層面來看，地膜離田后，其理化特性與農村的其他塑料類廢棄物并無本質不同，后續的處理可根據市場情況因地制宜。對于地膜使用量較大的地區，建立單獨的地膜回收體系并實現資源化利用可能是較為經濟的處理方式，但對于地膜使用量較小的地區或城市近郊，可將殘膜納入生活垃圾范圍，與農村或城市其他生活垃圾協同處置。

　　2018年中辦、國辦發布的《農村人居環境整治三年行動方案》強調，要統籌考慮生活垃圾和農業生產廢棄物利用、處理，建立符合農村實際、方式多樣的生活垃圾收運處置體系，這為推進協同治理提供了政策支撐。在監督管理方面，全民參與的人居環境整治方式也有利于降低地膜回收成本。改善農村人居環境，要求發揮農民主體作用，建立健全整治長效管護機制。如果將農村人居環境長效管護范圍拓展到農田環境，則可以有效壓實地膜使用者的回收責任，降低政府監督成本。