河南大學法學院 婁丙錄 孫 宇

完善配套相關法律法規

　　優化冷鏈食品監管機制，首先建議提升以《中華人民共和國食品安全法》為核心的冷鏈食品監管法律法規的效力位階。

　　提升現有法律法規效力位階最為重要的是強化《中華人民共和國食品安全法》的權威性。作為一部綜合性、跨部門的法律，《中華人民共和國食品安全法》涉及食品監管、行政管理、市場執法等多個領域，其不僅涉及政府的監管行為，也涉及刑事責任、民事責任等問題。而作為我國食品安全監管的核心法律，《中華人民共和國食品安全法》必然是，也應當是冷鏈食品安全監管的基本法律。因此，提升以《中華人民共和國食品安全法》為核心的冷鏈食品監管法律法規的效力位階，既可以增強其自身的權威性與統攝力，也可以為冷鏈食品的法律監管提供更強力的法理支持。

　　要健全冷鏈食品監管體系、完善冷鏈食品監管配套法律法規，就要在梳理出冷鏈食品監管全過程的立法空白與制度真空后進行立法填充，對重復、矛盾的監管規則進行清理、整合、統一，用《中華人民共和國食品安全法》中的食品安全監管要求對冷鏈食品行業立法的各要素、各環節、各方面進行統領與指導。

　　現階段在我國專門就冷鏈食品流通環節立法的條件尚不具備的情況下，建議借鑒發達國家立法經驗，通過制定專門的食品流通法，來對包括冷鏈食品在內的各種食品的流通環節進行監管。比如在進口冷鏈食品方面，針對新時期的進口冷鏈食品安全問題與特征，可以結合我國國情，借鑒美國、日本、德國等國家進口冷鏈食品監管制度，進一步修改、完善以《中華人民共和國進出口食品安全管理辦法》為核心的進出口食品安全監管法規。可以在《中華人民共和國進出口食品安全管理辦法》等相關法規中增加專門的冷鏈食品監管條款，對進口冷鏈食品所涉及的風險監控、應急處理、責任劃分等具體問題作出明確的配套規定；同時，也可以仿照美國《國外供應商驗證計劃法規》（FSVP）構建起我國的國外食品供應商驗證制度，由食品監管部門主導對國外冷鏈食品供應商進行統一的認證、驗證以及風險評估與分析，以此在源頭上確保進口冷鏈食品的安全。

實行統一的標準化立法

　　食品安全秩序的優劣，取決于食品安全標準是否科學合理以及食品安全標準被遵守的狀況。而冷鏈食品標準既是統一行業內部行為、實現行業標準化作業的依據，也是監管機關管控冷鏈食品安全風險、規制冷鏈食品行業違法違規行為的重要參考。冷鏈食品行業的標準化進程面臨著范圍廣泛、技術復雜、構成多元的難題，而標準重復、標準交叉、標準缺失等又都會成為冷鏈食品發展的障礙。因此，當前我國冷鏈食品地域化的標準立法現狀，很容易導致食品安全企業責任與政府監管責任隨著空間的轉換而聯結不暢，給冷鏈食品違法行為提供生存空間，最終使現有法規、標準在無法有效規范我國冷鏈食品各環節市場主體的同時，損害了法律法規的統一性和權威性。

　　因此，建議在形成統一的國家標準體系之前，開展對各地現有標準的清理整頓工作，淘汰已經過時的陳舊標準，整合矛盾、沖突的地方標準，并在清理整頓過程中摸清冷鏈食品標準體系中的內容構成、環節聯結以及相互作用機制。而在制定統一的國家標準時，應該在立足于維護公共健康安全的基礎上，充分考慮食品冷鏈行業與冷鏈食品產業的實際情況，前瞻性地做好冷鏈食品標準制定規劃，加強對國際標準的接入與適用，深化與行業協會、市場主體的溝通合作，推進冷鏈行業標準的規范化，以此構建起層次分明、具體可行的冷鏈食品標準體系。如在冷鏈食品標準化的過程中，應該充分吸納諸如中國物流與采購聯合會冷鏈物流專業委員會（以下簡稱中物聯冷鏈委）等冷鏈食品領域行業協會參與。一方面，冷鏈食品行業作為專業化極強的行業，行業協會的加入可以協助立法機關以及政府部門制定冷鏈食品各種專業化的法律法規及標準制度；另一方面，行業協會也可以積極地為冷鏈食品企業提供專業化服務，促進統一標準的落實。

　　實際上，當前我國冷鏈食品標準化立法工作已經取得了可喜的進展。由國家衛生健康委員會、國家市場監管總局聯合制定的《食品安全國家標準 食品冷鏈物流衛生規范》（GB 31605—2020）在2021年3月已經開始正式實施。作為當前我國食品冷鏈物流領域最全面的強制性標準，這一規范在起草時就廣泛吸納了中物聯冷鏈委等社會組織共同參與。該規范的出臺在有效地填補了冷鏈食品監管法規不足供給的同時，也使我國的冷鏈食品標準化工作邁上了一個新的臺階。

建立冷鏈食品多元共治機制

　　積極培育專業化社會組織與社會力量參與冷鏈食品監管，是優化冷鏈食品監管執法體制機制過程中亟待落實的工作之一。在我國今后的冷鏈食品安全監管中，建議重視第三方監管機制的作用，建立冷鏈食品多元共治機制。

　　首先，作為政府與市場外的“第三種力量”“看得見的手”與“看不見的手”之外“第三只手”的行業協會，應當發揮其在冷鏈食品安全治理中的功能與作用。對于極富專業性的冷鏈食品行業，政府監管部門在專業性方面尚顯不足，而行業協會作為本行業精英企業的集合，其在微觀上對冷鏈食品的具體生產技術、工藝流程，在宏觀上對冷鏈食品行業的現時態勢、發展趨勢等方面都勢必會有更加充分全面的認識與了解。因此，引入行業協會參與冷鏈食品安全治理既是治理主體多元化的體現，也是治理過程的專業化需要。

　　其次，作為食品安全監管的監管受體與最終受益人，應該積極吸納冷鏈食品經營者與消費者共同參與冷鏈食品安全治理，使冷鏈食品的經營者、消費者從過去監管過程中的服從者、旁觀者的角色轉化為冷鏈食品監管的參與者，使他們作為冷鏈食品監管的利害關系人在冷鏈食品安全治理過程中“共治共享”。

　　而多元共治的冷鏈食品監管模式除了要求政府外社會主體多元參與，政府內部的冷鏈食品監管主體的組成也應當多元。由于冷鏈食品涉及的環節長、領域寬，對監管主體的專業性要求高，單一部門對冷鏈食品實行全流程監管既不可取也不現實。在當前，我國冷鏈食品監管實踐中各部門、各區域間缺乏協同的現象十分普遍，因此，政府部門對冷鏈食品監管的多元參與恰恰是建立冷鏈食品多元共治機制的應有之義。而政府內部監管主體的多元構成并非是要冷鏈食品安全監管回到“多頭管理”的老路，實際上是為實現冷鏈食品的綜合性、全面性監管，在食品監管部門主導下相關領域監管部門專業化監管力量的整合。若要實現這種多元監管，就應當逐步建立起包括食品監管部門、海關檢疫部門以及交通運輸部門等在內的負有冷鏈食品主要監管責任的政府機構共同參與的冷鏈食品安全綜合協調組織或聯席會議制度,實行對冷鏈食品的綜合監管與整體治理，推動跨區域冷鏈食品的協同監管、監管互認與信息共享，以此避免冷鏈食品在流通中因環節和區域的移轉而造成的監管脫節。

建立冷鏈食品全程可追溯機制

　　在食品冷鏈中，每個環節的安全風險都有可能隨著供應鏈傳導進而演變成公共食品衛生事件，而實現全程“可追溯”就是管控冷鏈食品安全風險，保障冷鏈食品安全的重要手段。因此，建立冷鏈食品全程可追溯機制，使食品冷鏈的每一個環節都可以做到信息回溯和查詢也就成為現階段冷鏈食品監管的當務之急。

　　從技術層面上來看，伴隨著大數據、物聯網、區塊鏈等數字化技術的發展，在技術整合與運用的基礎上建立冷鏈食品可追溯機制，對食品冷鏈進行全過程監控與全方位管理已經不是難題。而通過冷鏈食品的全程可追溯管理，實現對冷鏈食品從生產、運輸到銷售全過程的即時跟蹤與動態觀測，可以實現對冷鏈食品信息數據的全方位收集分析，以此精準發現和處理食品冷鏈各環節出現的安全問題。冷鏈食品全程可追溯機制的全流程信息數據的共享可以使消費者與監管部門對冷鏈食品信息進行查詢和溯源——監管部門可以隨時監控食品安全態勢，獲得關于監管對象的精確信息，消費者也可以有效規避冷鏈食品安全風險。同時，由于冷鏈食品對時效性的極致要求，在極短的時間內要完成產、運、銷等多個環節的工作，因此，如果沒有全程可追溯機制，在消費端一旦出現食品安全問題時如何對短時間、多環節冷鏈流程的主體進行歸責就成了一個難題。總體上來看，可溯源機制的建立既能夠明確各方主體的責任，又有助于提高食品安全監管效率，還可以充分確保冷鏈食品安全，真正實現冷鏈食品“來源可溯、去向可查、責任可究”。而實際上，在現階段我國的冷鏈食品監管過程中，部分地區就已經開始嘗試建立冷鏈食品可追溯機制，并取得了良好的效果。如在新冠肺炎疫情中，為防止新冠肺炎病毒借助冷鏈運輸的畜禽肉、水產品及其外包裝等物品傳播蔓延，浙江省要求進口冷鏈食品包裝上必須標注以“浙冷鏈”系統為依托的“冷鏈食品溯源碼”,北京市與河南省也先后建立了“北京冷鏈”與“豫冷鏈”等冷鏈食品追溯系統。在這些省市，消費者和監管機關通過掃描二維碼或登錄追溯系統，就可以掌握該食品的產地、物流以及銷售等信息，實現對進口冷鏈食品尤其是來自疫情高發國家和地區食品的精準追溯。

建立冷鏈食品安全事件應急處置機制

　　冷鏈食品安全事件應急處置機制的構建，除了可以依托冷鏈食品多元共治機制以及全程可追溯機制等冷鏈食品安全的常態化治理手段外，還可以從三方面入手。

　　一是建立前突處置機制，將處置關口前移。只有做好預防處置和提前應對，才能避免后續冷鏈食品安全事件的發生。如國務院印發的《進口冷鏈食品預防性全面消毒工作方案》就要求冷鏈食品在與境內人員首次接觸前，不論來源與種類，都要對其運輸工具以及產品包裝進行全面消毒。除此之外，作為世界最大的進口食品消費國，對冷鏈食品進口地實行境外檢查、遠程視頻檢查以及要求冷鏈食品入關前進行自我檢測也是有力舉措。

　　二是建立封閉管理機制。在發生由冷鏈食品引發的突發食品安全事件時，應當啟動應急響應機制對高風險冷鏈食品進行空間分隔、閉環管理，保證與其他食品不交集、不混裝。以此在便于后續甄別查驗的同時，也最大限度減少交叉污染的風險。

　　三是可以仿照疫情中的航班熔斷機制實行進口冷鏈食品熔斷機制。根據《中華人民共和國進出口食品安全管理辦法》，海關總署有權對涉疫情等具有重大食品安全隱患的進口食品采取暫停或禁止進口的控制措施。因此后續我國可以建立常態化的進口冷鏈食品熔斷機制，對于多次檢測出病毒陽性或者是其他原因導致冷鏈產品多次檢測不合格的出口企業、地區、國家，暫停對其冷鏈食品進口。