北京市順義區市場監督管理局  鞠昌昊  李利民

　　2019年5月，中共中央、國務院印發了《關于深化改革加強食品安全工作的意見》，提出了“嚴把加工質量安全關”的工作要求，為強化食品生產領域食品安全監管，嚴把加工質量安全關，北京市市場監督管理局深入推進食品生產環節“一企一策”精細化監管。“一企一策”即“一個企業一個監管策略”，是通過對每家食品生產企業食品安全管理、生產經營條件等食品安全要素進行全方位的“健康體檢”，查找、分析、梳理每家企業存在的共性和個性的問題與隱患，因癥施策、對癥下藥，制定相應的監管措施和策略，及時排除風險的一種精細化監管手段。

　　政策有效實施需現實考量

　　從行業特點、企業經營和監管實際等現狀因素看，“一企一策”的有效實施需考量三個方面現狀。

　　一是食品生產行業體量大、種類多，監管專業知識要求較高。從2019年至今，順義區食品生產企業數量基本穩定在130余家，位列北京市各區第二位，覆蓋肉制品、乳制品、糕點、酒類、調味品、飲料、速凍食品、食品添加劑等28大類許可種類。與流通行業相比，食品生產行業特點突出，過程控制嚴格，技術要求和體系建設相對較高。對監管人員來說，除了解熟知食品安全法律法規外，食品類別特點、關鍵控制點、工藝布局、質量體系、設備參數、檢測指標、標準細則等專業知識的廣度和深度都對其提出了一定的考驗。

　　二是中小企業占比大，規范提升企業內在需求高。轄區擁有“燕京”“牛欄山”“光明”“八喜”“匯源”“鵬程”等知名品牌企業，但總體來看，全區仍以中小型企業為主，還存在相當數量家族式、作坊式企業，部分企業存在管理能力、質量控制水平、技術設備、思想重視程度等不足的問題，具有一定的食品安全隱患。品牌企業管理雖相對規范，但從全國來看，不乏個別品牌企業因疏于管理等導致全國性、區域性的不良事件。因此，食品安全問題不僅是企業存續的命脈，也是監管部門的懸頂之劍，時刻不容忽視，食品生產行業整體質量提升和規避食安風險的內在需求不斷隨之提高。

　　三是專業化人員不足，共治共建共享的需求提高。隨著市場監管改革的不斷深入，人員層次、隊伍結構、業務知識及監管內容發生了深刻變化，從相對專業的食品生產監管特性來看，對監管人員的素質和能力又提出了更高的要求。但目前，專業化食品生產監管人手仍存在不足，監管人員能力水平高低不齊，甚至個別人員對生產監管存在著“畏難”情緒，食品生產專業化執法人員隊伍建設有待進一步提升，迫切需要引入一支專業全面、技術過硬、體系健全、工作嚴謹的輔助力量進行補充，在共治共建中共享治理成果，在工作實戰中鍛煉一支專業化食品生產監督檢查隊伍。

　　探索三方共建共治共享實踐形式

　　結合現狀考量，為確保“一企一策”工作落地見效，順義區市場監管局以“問題導向、預防為主、依法監管、共治共享”為原則，按照“找問題、定策略、補漏洞、避風險、促提升”的工作思路，在“一企一策”工作中探索“監管部門+第三方專業機構+企業”三方共建共治共享的實踐形式，即監管部門從執法角度全面檢查、第三方機構提供專業技術支持，企業積極自查整改，形成三方共同參與、互為補充、管控風險、消除隱患，促進食品生產行業全面規范提升的良性互動格局。

　　監管部門結合日常檢查、投訴舉報、風險分級、專項整治、企業自查等發現的常見問題和風險點，運用食品安全隱患排查機制，從專業執法角度帶著問題去檢查，同時全程參與第三方機構現場審查，全流程跟蹤評價，全面掌握和發現企業存在的隱患風險，制定監管策略，督促企業整改到位，及時消除食安隱患。

　　第三方專業機構具備HACCP(危害分析與關鍵控制點體系)、ISO22000(食品安全管理體系)等體系審核資質和技術、專業、人員配套能力。根據設定許可保持情況、生產環境條件、進貨查驗、生產過程控制、產品檢驗、貯存及交付控制、不合格品管理、從業人員管理、食品安全事故處置、其他適用的法律法規要求等10個方面60余項條款的全項檢查內容，參照食品生產許可審查通則及細則、GB14881《食品生產通用衛生規范》、體系審查等進行審查，提出專業的改進意見和監管建議。

　　企業從自身食品安全規范提升的角度出發，積極配合監管部門和第三方機構的“全面體檢”，同時，依照食品安全法律法規要求，嚴格執行自查制度，強化自身體系建設，根據“體檢建議”和自查情況，及時管控風險、消除隱患，不斷革新提升企業食品安全管理能力。

　　良性互動、互利多贏局面正在形成

　　目前，順義區食品生產環節“一企一策”工作已連續開展三年，機制不斷健全完善，三方共建共治共享的良性互動和互利多贏的局面正在形成，區域食品生產質量不斷提升和重大食安隱患逐步消除的目的正在實現。

　　一是監管手段策略在實踐中完善。通過全面審查，針對不符合問題主要集中的項目，根據發生不符合的比率進行帕累托分析，找出重點改善的共性問題，制定具有普遍指導性的監管策略。同時，對各企業存在差異性的風險點，因企施策，確定個性化的監管策略和提升措施。并將此項工作與企業風險等級動態調整結合，確定監管頻次和措施，在做到監管全覆蓋的同時，有主有次、有急有緩，合理分配人員，提升了監管的效能和靶向性。

　　二是監管隊伍能力在共建中提升。監管人員全程參與第三方審查，提升了監管人員專業技術知識的廣度和深度，將理論學習和實操演練完美結合，監管人員的食品安全標準應用能力、食品專業知識使用能力、食品安全風險分析能力、監督檢查能力和風險防控能力得到了提升，對培養更多的專業化食品生產檢查人員具有帶動教學意義。

　　三是專業技術力量在共治中補充。就目前而言，第三方專業審查人員有效彌補了監管中人力、技術、專業等不足的問題，能夠結合系統豐富的危害分析與關鍵控制點體系和食品安全體系的認證審查經驗，發現企業存在的深層次風險點，給予企業技術性改進意見。同時，從第三方視角提出輔助性監管建議，避免監管人員受監管“慣性”和思維定式的影響，出現“燈下黑”的問題。

　　四是企業規范發展在共享中提升。“一企一策”工作中企業實際上是獲得了多次免費“體檢”和幫扶提升的機會，企業反饋良好。企業結合監管人員執法建議和第三方審查的改進意見，進行自查整改，在硬件中不斷規范工藝布局、優化生產流程等，在軟件上不斷完善食品安全管理制度、健全體系文件等。企業自身體系認證建設能力得到了提高，不斷通過HACCP、ISO22000、GMP或FSSC22000等體系認證，食品質量安全管理水平和整體素質明顯提升。

　　五是效果外溢效應在施行中顯現。開展“一企一策”工作以來，企業問題發現率和不符合度在逐年減少，各項國際性、全國性重大活動的食品安全供應保障工作圓滿完成，未發生社會面重大食品安全事件。同時，行業的規范發展，創造了良好的生產環境，促進了企業間的良性競爭，不少規模企業新建或投資意向增強，優化營商環境的外溢效應也在顯現。

　　多舉措推動“一企一策”深入實施

　　“嚴把加工質量安全關”，食品生產領域的治理是重要源頭和關鍵環節。筆者認為，“一企一策”工作的開展是全面推進食品生產企業質量提升，推動食品產業高質量發展，維護百姓“舌尖安全”的有益探索，并就此項工作提出幾點思考建議。

　　一是堅持求是態度。橘生南北而不同，不能簡單盲從在所有食品行業開展“一企一策”，“一企一策”也有其適用范圍的局限性，必須具體分析相關行業實施“一企一策”的可行性和實效性。食品生產的行業特性、數量布局和監管要素，使得食品生產領域具備實施“一企一策”精細化管理的必要條件。但通過什么形式達到“一企一策”的效用目的，也要結合各地實際、行業發展和技術支撐，具體問題具體分析，確定適合本地的治理策略。

　　二是堅持問題導向。“一企一策”的最終目的是提升企業食品安全管理能力，消除潛在風險隱患，實現食品生產行業的高質量發展。必須從問題著手，堅持懲治與指導、執法與服務相結合，深入挖掘食品安全潛在風險和不穩定因素，對發現的違法違規行為給予嚴厲打擊，對需要規范提升的要加強幫扶指導，強化預防，防患于未然。

　　三是堅持共治共享。監管人員在執法運用、法規理解等方面有優勢，但專業技術、體系審查等方面相對欠缺，要實現對企業的精準管理和規范提升，就要積極探索檢測機構、行業協會、體系審查機構等第三方力量介入的新型監管模式。在相互共治中，實現監管部門培訓人才、儲備人才的目的。同時，讓企業切實共享到精細監管的紅利，促進食品生產行業整體質量提升。

　　四是堅持效用評價。評估考核是判斷工作達到預期目標的重要手段，必須建立有效的成果評價體系，形成多向反饋機制，互為驗證，監管部門、企業對第三方能力水平進行評價反饋，同時給予企業對監管部門執法效能表達意見和建議的渠道平臺，以此及時調整完善工作機制，推進監管工作的有效提升。

　　五是堅持結果運用。莫讓形式大于內容，必須重視“一企一策”的結果運用，要有查必改、有改必進，推進老舊企業、傳統企業、小微企業的改善升級，實現高質發展。加強“一企一策”同風險分級、監督檢查、專項整治、監督抽檢等日常工作的有機結合，抓住關鍵點位，切實提升監管能效。