清華大學(xué)法學(xué)院教授 王晨光

　　在眾多食品安全治理的手段和機(jī)制中，運(yùn)用法治手段治理食品生產(chǎn)、流通、經(jīng)營和消費(fèi)是食品安全的可靠保障。通過法治手段可以有效解決食品從生產(chǎn)到消費(fèi)所涉及的部門多、環(huán)節(jié)多、生產(chǎn)經(jīng)營者多、地域跨度大等問題，形成一體化的食品安全治理體系。

食安監(jiān)管應(yīng)與市場(chǎng)機(jī)制相吻合

　　食品安全法是食品安全法治的基本法律，涉及行政法、民法、商法、刑法等多個(gè)部門法領(lǐng)域，因此它不是單純的“行政法”，而是要把不同部門法的規(guī)定納入一部法律，具有多重性質(zhì)。這就需要從立法上注意與其他法律相關(guān)規(guī)定的銜接，從執(zhí)法上注意多部門在整個(gè)食品生產(chǎn)、流通和經(jīng)營全過程的協(xié)調(diào)一致，形成全過程、全方位的監(jiān)管體系，并從司法上注意食品領(lǐng)域的獨(dú)特性，強(qiáng)化對(duì)食品犯罪的處罰力度。例如，現(xiàn)行食品安全法中僅有第149條規(guī)定“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，與現(xiàn)有刑法和有關(guān)司法解釋的銜接性較差，也造成了對(duì)違反食品安全法的犯罪行為處罰不力的狀況。

　　食品藥品監(jiān)管體制改革，核心就是整合、統(tǒng)一、加強(qiáng)。食品安全法的實(shí)施具有跨地域和部門的特點(diǎn)，各個(gè)地區(qū)和部門在執(zhí)法和對(duì)食品行業(yè)的監(jiān)管過程中都發(fā)揮著不可或缺的作用。如果把食品安全法定位于規(guī)范具體部門或具體領(lǐng)域的工作，就難以真正建立科學(xué)有效的食品安全監(jiān)管體系，也難以走出食品安全問題層出不窮的困境。因此，有必要把食品安全法從由全國人大常委會(huì)通過的“非基本法”升格為全國人大全體會(huì)議通過的“基本法”。這樣才能夠更有效地解決食品安全法（非基本法）與諸如刑法（基本法）的對(duì)接，并根據(jù)新的食品安全法修改刑法有關(guān)規(guī)定或制定專門的懲罰食品安全犯罪的刑法修正案。

　　食品安全的治理乃至重刑的作用是確保食品生產(chǎn)經(jīng)營者在生產(chǎn)經(jīng)營過程中以食品安全性為根本宗旨，生產(chǎn)經(jīng)營出安全食品。因此有兩個(gè)問題值得注意：第一，食安監(jiān)管應(yīng)當(dāng)與市場(chǎng)機(jī)制相吻合。因此，政府對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的規(guī)制與監(jiān)管必須法律化，也必須在尊重市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)上依法進(jìn)行規(guī)制和監(jiān)管；第二，食品安全法制的作用不僅僅是處罰，而更應(yīng)當(dāng)關(guān)注確保食品安全生產(chǎn)經(jīng)營的良好市場(chǎng)機(jī)制的培育。

建立并落實(shí)食品生產(chǎn)經(jīng)營者主體責(zé)任

　　食品安全是生產(chǎn)出來的，這就需要通過法律制度加強(qiáng)并落實(shí)食品生產(chǎn)經(jīng)營者在生產(chǎn)、流通和經(jīng)營過程中相應(yīng)的法律責(zé)任，強(qiáng)化其食品安全意識(shí)。

　　2013年國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）明確提出要“建立生產(chǎn)經(jīng)營者主體責(zé)任制”“建立健全督促生產(chǎn)經(jīng)營者履行主體責(zé)任的長(zhǎng)效機(jī)制”。這種“主體責(zé)任制”準(zhǔn)確地抓住了食品安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即生產(chǎn)經(jīng)營過程是食品安全的決定因素，食品生產(chǎn)經(jīng)營者必須要承擔(dān)保證食品安全的首要法律責(zé)任。在法律上是將其規(guī)定為“主體法律責(zé)任”“首要法律責(zé)任”還是“主要法律責(zé)任”，或是規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營者為“第一法律責(zé)任人”“首要法律責(zé)任人”還是“主體責(zé)任人”，則是可以進(jìn)一步討論的立法技術(shù)問題。生產(chǎn)經(jīng)營食品確實(shí)與其他非直接進(jìn)入體內(nèi)并影響人的生命健康的產(chǎn)品不同，因此每一個(gè)從事食品生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)和個(gè)人，都應(yīng)當(dāng)在進(jìn)入這一行業(yè)時(shí)就被明確告知這一責(zé)任。

　　讓生產(chǎn)經(jīng)營者具有主體法律責(zé)任意識(shí)僅僅是第一步，更為重要的是督促其建立健全內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制。現(xiàn)行食品安全法中的一些規(guī)定主要是針對(duì)企業(yè)或具有規(guī)模的生產(chǎn)經(jīng)營者，對(duì)于大量分散的個(gè)體工商戶則很難形成有效的制約；而且對(duì)規(guī)模企業(yè)而言，籠統(tǒng)的“管理制度”似乎也沒有明確的要求，難以落實(shí)。在修訂食品安全法時(shí)，不妨借鑒金融危機(jī)后各國政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)管，要求其必須建立“風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控機(jī)制”的經(jīng)驗(yàn)，在法律上要求所有從事食品生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)和組織都要建立健全內(nèi)部的食品安全監(jiān)控機(jī)制，包括安全監(jiān)控隊(duì)伍（人員）、監(jiān)控制度、監(jiān)控程序、安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)對(duì)措施、信息保存和披露方式等內(nèi)控機(jī)制。政府和社會(huì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)則負(fù)有對(duì)機(jī)構(gòu)內(nèi)控機(jī)制進(jìn)行督促、培訓(xùn)、檢查和處理的責(zé)任。這樣可以把現(xiàn)在主要依賴外在監(jiān)管的食品安全監(jiān)控模式變?yōu)橹饕蕾噧?nèi)在監(jiān)控的模式，并把食品生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責(zé)任落到實(shí)處。對(duì)于大量沒有組織形式的個(gè)體工商戶和其他生產(chǎn)經(jīng)營者而言，也應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地要求其建立健全相應(yīng)的確保食品安全的標(biāo)準(zhǔn)、程序和措施，如有違反，有關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)就可以進(jìn)行處理。

　　建立并落實(shí)食品生產(chǎn)經(jīng)營者主體責(zé)任，還需要對(duì)其責(zé)任構(gòu)成進(jìn)行探索。一般民事和刑事責(zé)任的認(rèn)定都需要有危害后果的發(fā)生，而食品安全責(zé)任不一定都要有危害后果的發(fā)生。只要有違反相關(guān)法律和相關(guān)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法進(jìn)行食品生產(chǎn)經(jīng)營的，就應(yīng)當(dāng)以其行為進(jìn)行處罰，而非以是否產(chǎn)生致人生病或死亡為判斷標(biāo)準(zhǔn)。例如2013年在歐洲發(fā)生的“馬肉事件”中，雖然在牛肉中摻雜馬肉后并沒有出現(xiàn)“有毒”“有害”的物質(zhì)，也沒有造成人身健康的損害后果，但是這種有意摻假和偽造信息的行為已經(jīng)違反食品安全的法律規(guī)定，構(gòu)成了違法犯罪，歐洲各國紛紛予以打擊。因此，對(duì)于違反食品安全法制的行為構(gòu)成應(yīng)當(dāng)按照行為犯罪的要件進(jìn)行規(guī)范，這樣更符合食品生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)律。

　　對(duì)于流動(dòng)性強(qiáng)、衛(wèi)生意識(shí)差、安全保障弱的食品個(gè)體生產(chǎn)經(jīng)營者和小攤販，也應(yīng)當(dāng)積極將其納入法律治理的范圍。這就需要各個(gè)地方主管部門承擔(dān)起監(jiān)管職責(zé)，制定具體的具有操作性的實(shí)施辦法或地方法規(guī)，建立明確的市場(chǎng)準(zhǔn)入和安全監(jiān)管制度。對(duì)于沒有獲得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營資格的個(gè)體經(jīng)營者和小攤販，除法律和政策另有規(guī)定外，應(yīng)當(dāng)依法制止其食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。

建立全社會(huì)共治的有效聯(lián)動(dòng)機(jī)制

　　我國食品生產(chǎn)經(jīng)營不僅在參與主體上呈現(xiàn)多樣化的形態(tài)，而且在涉及領(lǐng)域、地域和監(jiān)管機(jī)構(gòu)方面呈現(xiàn)出分散化和碎片化的局面。例如，牛奶、肉類等初級(jí)農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)往往與個(gè)體經(jīng)營聯(lián)系在一起。這種狀況給我國食品安全治理帶來了困難。如何形成社會(huì)共治的聯(lián)動(dòng)體制就成為食品安全治理成敗關(guān)鍵。面對(duì)這種分散化和碎片化的格局，如果僅僅依靠政府機(jī)構(gòu)治理，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。因此除了上述強(qiáng)化食品生產(chǎn)經(jīng)營者的安全內(nèi)控機(jī)制外，還應(yīng)當(dāng)調(diào)動(dòng)與食品生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的機(jī)構(gòu)、組織和人員的積極性，建立全社會(huì)共同治理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

　　全社會(huì)共治聯(lián)動(dòng)機(jī)制的中樞是政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)。它負(fù)責(zé)制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)、審批市場(chǎng)準(zhǔn)入資格、監(jiān)管從田間到餐桌的各個(gè)生產(chǎn)、流通和經(jīng)營環(huán)節(jié)和全過程、監(jiān)管食品生產(chǎn)經(jīng)營的信息、防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)、查處違反食品安全行為等，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)建設(shè)社會(huì)共治的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保其有效運(yùn)行。

　　盡管我國新的食品藥品監(jiān)督機(jī)構(gòu)已經(jīng)成立，但是與形成真正統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管體制還有很大距離。一是農(nóng)業(yè)等生產(chǎn)食品初級(jí)產(chǎn)品的領(lǐng)域并不在食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管轄范圍內(nèi)，外貿(mào)海關(guān)等食品檢驗(yàn)和查處個(gè)體食品生產(chǎn)經(jīng)營者或小作坊的權(quán)限也不在食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)，因此如何形成眾多政府監(jiān)管部門的有效合作仍然需要探索，真正形成“統(tǒng)一監(jiān)管”的機(jī)制，并在法律上將其確立。二是我國地域廣大，從中央到地方各級(jí)政府層級(jí)分明，在中央政府部門權(quán)力下放的過程中，新的監(jiān)管部門也有意把一些監(jiān)管審批權(quán)限下放給地方。這里確實(shí)有一定的科學(xué)規(guī)律和道理，但是權(quán)限下放也必然出現(xiàn)由于地方保護(hù)主義等原因而造成各地監(jiān)管不統(tǒng)一的問題，而監(jiān)管不統(tǒng)一又勢(shì)必造成食品安全的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

　　針對(duì)上述現(xiàn)象，有必要強(qiáng)調(diào)建立“統(tǒng)一監(jiān)管”制度，把主要監(jiān)管職能盡可能地集中到國家監(jiān)管部門及其地方直屬機(jī)構(gòu)中，在各級(jí)政府的組織領(lǐng)導(dǎo)下，形成統(tǒng)一的和垂直領(lǐng)導(dǎo)的食品藥品監(jiān)管體制。如果這一垂直的統(tǒng)一監(jiān)管體制在當(dāng)前無法建立，至少也要明確建立“監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)” “監(jiān)管程序”“市場(chǎng)準(zhǔn)入”“法律責(zé)任”和“執(zhí)法力度”的統(tǒng)一。

　　各種食品行業(yè)協(xié)會(huì)、職業(yè)團(tuán)體、有資質(zhì)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織和第三方應(yīng)當(dāng)在政府支持下發(fā)揮行業(yè)自律、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、行業(yè)培訓(xùn)等作用。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，一些政府承擔(dān)的監(jiān)管工作應(yīng)轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織來承擔(dān)；政府通過支付經(jīng)費(fèi)或購買其服務(wù)等形式發(fā)揮這些組織的作用。同時(shí)，在修改食品安全法的過程中應(yīng)當(dāng)在保護(hù)個(gè)體消費(fèi)者權(quán)益的基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)食品安全監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建設(shè)，使得消費(fèi)者成為發(fā)現(xiàn)食品安全問題的“尖兵”。此外，還可使通過非訴訟和訴訟渠道解決各種食品安全糾紛的機(jī)構(gòu)，即調(diào)解、仲裁等組織和司法機(jī)關(guān)，在解決個(gè)案并通過個(gè)案推動(dòng)食品安全法治中充分發(fā)揮裁判者的作用。

　　（來源：食品藥品法治前沿）